Тема 5. Коллективные субъекты административного права

Юридический подкаст

Тема 5. Коллективные субъекты административного права
!.Понятие и виды коллективных субъектов. Административно-правой статус коллективных субъектов.
2.Административно-правовой статус общественных объединений.
3.Контроль и надзор за исполнением норм и правил организации и деятельности общественных объединений
4.Виды общественных объединений
5.Административно-правовой статус предприятий (коммерческих организаций) и социально-культурных учреждений как объекта государственного регулирования и управления.
6.Характеристика административно-правового статуса предприятий и учреждений как объектов государственного регулирования и управления
7.Органы внутреннего управления предприятием (учреждением) и внутрихозяйственные (внутрифирменные) отношения
8.Территориально обособленный комплекс (инновационный центр "Сколково") как планируемый к созданию современный научно-технологический комплекс по разработке и коммерциализации новых технологий
9.Государственные корпорации как одна из десяти форм некоммерческих организаций (согласно ст. 7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях»
Субъектом права является участник общественных отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями.
Он обладает двумя признаками,
во-первых, социальным, участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю персонифицированного субъекта,
во-вторых, юридическим, поскольку наделен правовыми нормами способностью быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях.
В общей теории права существует мнение, что всех субъектов права можно поделить на две группы: граждане и организации. Критерий подобного деления вполне обоснован, однако названия обеих групп — неудачны. Они неточно отражают круг участников правоотношений, не учитывают их многообразия.
Правильнее было бы говорить об индивидуальных и коллективных субъектах права.
С понятием «гражданин» связана определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид может быть студентом, военнослужащим и т.п. Эти наслоения на правовой статус гражданина рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому, например Бахрах Д.Н. называет группу таких субъектов «индивидуальные субъекты административного права».
Другая группа субъектов кроме организаций включает и их структурные подразделения, органы управления, администрацию, трудовые коллективы, общественные объединения и т.д. Поэтому второй тип субъектов административного права называют коллективными, ибо такое название более точно отражает состав этой общности и критерии классификации.
Еще в 1958 г. было предложено поделить субъектов социалистических правоотношений на индивидуальные и комплексные (коллективные).
Следует согласиться с тем, что при делении субъектов на индивидуальные и коллективные одного количественного признака недостаточно, необходимо учитывать и особенности их правового статуса. Но использование двух этих критериев не препятствует употреблению предложенных С. Ф. Кечекьяном названий обоих типов субъектов правоотношений: индивидуальные и коллективные.
Административное право наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений. Это обусловливается разнообразием управленческих связей, а также политикой государства, направленной на легализацию, предоставление права участия в общественных отношениях разнообразным объединениям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой отрасли права.
По мнению Бахраха,
коллективные субъекты—это организованные, обособленные, самоуправляемые группы, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое целое, персонифицированно.
Как правило, коллектив объединен каким-то интересом, целью, он функционально дифференцирован, действует на законном основании, имеет свои механизмы управления. Коллективное образование в административно-правовых отношениях действует от своего имени, на него как на определенную целостность возлагаются обязанности, ему предоставляются права, но вместе с тем он обезличивает конкретных людей. Поэтому изменения в личном составе не влияют на его название, правовое положение и не отражаются на его правосубъектности.
Таким образом, коллективные субъекты административного права представляют собой организации, т.е. объединения физических лиц любой численности, возглавляемые своими органами управления, имеющие обособленное имущество.
Администрация - орган, на который возложены функции оперативного управления организацией.
Администрация осуществляет управленческие функции внутри самой организации, а также вступает во внешние административные правоотношения с публичными органами исполнительной власти иными субъектами права.
Администрация является субъектом управления к подчиненным органам и работникам.
Во внешних административно-правовых отношениях администрация сама объект управления со стороны публичных органов исполнительной власти.
Организации создаются для выполнения определенных целей: производства материальных или духовных ценностей, реализация законных прав и интересов их членов.
Организация — это совокупность людей, коллектив; она предполагает деятельность, рассчитанную на достижение определенных целей и совершаемую по определенным процедурам (правилам).
Признаками организации являются:
совокупность людей;
осуществление деятельности в соответствии с установленными задачами;
определение цели и задач организации;
наличие основной деятельности (ее характера и главных направлений);
соответствующие процедуры (правила) деятельности;
формирование структуры (образуемые подразделения);
нормативное установление компетенции и полномочий соответствующих должностных лиц (служащих, сотрудников)
По предназначению, бывают:
предприятия, учреждения, общественные объединения, религиозные объединения, фонды и иные организации (международные, иностранные).
В зависимости от того, является ли извлечение прибыли основной целью их деятельности или нет:
коммерческие организации (предприятия)
некоммерческие организации (их формы – общественные и религиозные организации (объединения) (ст. 6 ФЗ от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»), общины коренных малочисленных народов Российской Федерации (ст.6.1), казачьи общества (ст. 6.2), фонды (ст. 7), государственная корпорация (ст. 7.1), государственная компания (ст. 7.2), некоммерческие партнерства (ст. 8), частные учреждения (ст. 9), государственные, муниципальные учреждения (ст.9.1), бюджетные учреждения (ст. 9.2), автономная некоммерческая организация (ст. 10), объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) (ст.11).
Предприятия и учреждения в зависимости от видов собственности подразделяют на:
государственные
муниципальные
частные
и т.д.
Вообще можно сказать, что все организации подразделяются на две большие группы:
государственные и негосударственные.
Они различаются тем, что их статус, процедуру учреждения, реорганизации и прекращения деятельности, правовой режим управленческих действий (решений), порядок защиты прав определяют различные нормативные правовые акты.
Государственная организация представляет собой часть государственного механизма (государственной администрации), обладающую определенной самостоятельностью в реализации принадлежащих ей полномочий, имеющую соответствующий правовой статус.
Ее деятельность направлена на обеспечение публичных интересов и защиту прав и законных интересов человека и гражданина. К государственным организациям относятся государственные органы,, учреждения, предприятия (например, унитарные предприятия). Предприятия осуществляют производственно-хозяйственную деятельность; учреждения реализуют в основном полномочия социально-культурного характера (например, учреждения здравоохранения), а государственные органы обладают государственно-властными полномочиями, осуществление которых влечет наступление юридических последствий.
Государственные организации имеют компетенцию, т. е. пределы ведения и осуществления властных полномочий, которые представляют собой тот или иной объем государственной деятельности, возложенный на соответствующий орган; это, по сути, круг решаемых вопросов, предусмотренных правовыми актами. Компетенция должна иметь нормативный характер и включать следующие элементы:
1) задачи государственной организации, т. е. чего необходимо ей достигнуть, для чего она создается или учреждается;
2) функции (главные направления деятельности);
3) установленные нормативными актами права, обязанности, объем правовой ответственности;
4) формы и методы работы организации применительно к ее задачам, функциям, правам и обязанностям (принятие нормативных правовых актов управления, заключение договоров, совершение юридически значимых действий и т. д.).
Компетенция может быть общей, отраслевой, межотраслевой, внутриотраслевой, административно-юрисдикционной.
К субъектам административного права относятся и такие государственные органы, которые не входят в систему органов исполнительной власти, однако в своей деятельности выполняют специфические организационно-распорядительные функции (например, органы законодательной (представительной) власти, федеральные суды, прокуратура). Они осуществляют управленческую деятельность внутриорганизационного характера; например, руководители этих органов издают приказы и распоряжения по организации деятельности самого органа; применяют меры поощрения и дисциплинарного принуждения; организуют выполнение в своих органах противопожарных, санитарно-эпидемиологических и иных общеобязательных правил и норм.
Особенность административно-правового статуса государственных органов в том, что государство – их собственник.
К ведению государственных органов относится:
создание государственных организаций
определение предмета и целей их деятельности
утверждение устава
назначение на должность и освобождение от должности руководителей
реорганизация и ликвидация этих организаций и др.
Административно-правовой статус государственных организаций:
- запрет на вмешательство государства в деятельность организаций
- необходимость их государственной регистрации
- порядок осуществления регистрации и основания для отказа в регистрации организаций
- обязательность ведения бухгалтерской и статистической отчетности, предоставления государственным органам информации, необходимость для налогообложения и т.п.
Основы административно-правового статуса общественных объединений
Статья 5 ФЗ от 19.05.1995 №82-ФЗ (ред. от 22.07.2010) «Об общественных объединениях» дает легальное понятие общественного объединения. Под общественным объединением, согласно данной статье, понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (далее - уставные цели).
Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.
Общественные объединения независимо от их организационно-правовых форм равны перед законом. Деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности.
Деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах - общедоступной.
Общественные объединения могут создаваться в следующих организационно-правовых формах (Ст. 7 закона "Об общественных объединениях"):
общественная организация
общественное движение
общественный фонд
общественное учреждение
орган общественной самодеятельности
политическая партия
Правовой статус общественных объединений регулируется нормами различных отраслей права: конституционного, административного, финансового, трудового, гражданского и др.
Административно-правовой статус общественного объединения — это комплекс его полномочий, закрепленный нормами административного права и осуществляемый в сферах административно-правового регулирования.
Основной особенностью административно-правового статуса общественных объединений является то, что их полномочия реализуются во взаимоотношениях с государственными и муниципальными органами и должностными лицами.
Административно-правовой статус общественных объединений — это комплексная категория. Она состоит из элементов, выделяемых в зависимости от этапов деятельности общественного объединения:
1) административно-правовые нормы, регулирующие порядок создания общественных объединений, в том числе административно-правовые нормы, регулирующие порядок государственной регистрации общественных объединений;
2) нормы административного права, закрепляющие права и обязанности общественных объединений;
3) административно-правовые нормы, регулирующие порядок приостановления деятельности объединений;
4) нормы административного права, регулирующие ответственность общественного объединения;
5) административно-правовые нормы, регулирующие порядок его ликвидации;
6) административно-правовые нормы, закрепляющие гарантии статуса общественных объединений.
В процессе создания общественного объединения можно выделить два этапа и обозначить их как «обязательный» и «факультативный».
«Обязательный» этап должно пройти любое общественное объединение. Сюда включаются следующие действия: принятие решения о создании общественного объединения, утверждение его устава и формирование руководящих и контрольно-ревизинного органов на съезде (конференции) или общем собрании.
С этого момента общественное объединение считается созданным и осуществляет в соответствии с той же статьей: 1) уставную деятельность; 2) права, за исключением прав юридического лица, и обязанности, предусмотренные законом.
На данном этапе органы исполнительной власти не принимают участие в создании общественного объединения
Членами общественного объединения являются физические лица и юридические лица - общественные объединения, чья заинтересованность в совместном решении задач данного объединения в соответствии с нормами его устава оформляется соответствующими индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях обеспечения их равноправия как членов данного объединения. Члены общественного объединения - физические и юридические лица - имеют равные права и несут равные обязанности.
Члены общественного объединения имеют право избирать и быть избранными в руководящие и контрольно-ревизионный органы данного объединения, а также контролировать деятельность руководящих органов общественного объединения в соответствии с его уставом.
Члены общественного объединения имеют права и несут обязанности в соответствии с требованиями норм устава общественного объединения и в случае несоблюдения указанных требований могут быть исключены из общественного объединения в порядке, указанном в уставе.
Участниками общественного объединения являются физические лица и юридические лица - общественные объединения, выразившие поддержку целям данного объединения и (или) его конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности без обязательного оформления условий своего участия, если иное не предусмотрено уставом. Участники общественного объединения - физические и юридические лица - имеют равные права и несут равные обязанности. (согласно ст. 6 ФЗ от 19.05.1995 "Об общественных объединениях").
«Факультативный» этап создания общественного объединения включает в себя все действия, связанные с его государственной регистрацией.
Для приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" с учетом установленного Федеральным законом порядка государственной регистрации общественных объединений (ст. 21 ФЗ «Об общественных объединениях).
Порядок государственной регистрации общественных объединений регулируется Федеральным законом «Об общественных объединениях» и претерпел значительные изменения в связи с принятием Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Федеральным законом от 21 марта 2002 г. «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц…" были внесены соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общественных объединениях» и в законы об отдельных видах общественных объединений.
В процедуре государственной регистрации общественных объединений выделяется три этапа:
1) принятие решения о государственной регистрации общественных объединений;
2) внесение в единый государственный реестр юридических лиц записи об общественном объединении;
3) выдача общественному объединению документа, подтверждающего факт внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц.
На первом этапе государственной регистрации общественного объединения осуществляется принятие решения о государственной регистрации общественного объединения федеральным уполномоченным органом (Министерство юстиции) и его территориальными органами в соответствии с ст. 21 Федерального закона «Об общественных объединениях». Таким уполномоченным органом является Министерство юстиции в соответствии с Указом Президента РФ от 1З октября 2004 г. «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» .
Для государственной регистрации общественного объединения в федеральный орган государственной регистрации (территориальный отдел Министерства Юстиции) подаются следующие документы:
1) заявление, подписанное уполномоченным лицом с указанием его фамилии, имени, отчества, места жительства и контактных телефонов;
2) устав общественного объединения в трех экземплярах;
3) выписка из протокола учредительного съезда (конференции) или общего собрания, содержащая сведения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих органов и контрольно-ревизионного органа;
4) сведения об учредителях;
5) документ об уплате государственной пошлины;
6) сведения об адресе (о месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, по которому осуществляется связь с общественным объединением;
7) протоколы учредительных съездов (конференций) или общих собраний структурных подразделений для международного, общероссийского и межрегионального общественных объединений;
8) при использовании в наименовании общественного объединения имени гражданина, символики, защищенной законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности или авторских прав, а также полного наименования иного юридического лица как части собственного наименования - документы, подтверждающие правомочия на их использование.
Указанные документы подаются в течение трех месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции) или общего собрания.
Государственная регистрация молодежных и детских общественных объединений осуществляется в случае, если в руководящие органы указанных объединений избраны полностью дееспособные граждане.
Изменения, вносимые в уставы общественных объединений, подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация общественных объединений, и приобретают юридическую силу со дня такой регистрации.
Решение о государственной регистрации отделения общественного объединения принимается территориальным органом федерального органа государственной регистрации в соответствующем субъекте Российской Федерации на основании документов, представленных отделением общественного объединения, заверенных центральным руководящим органом общественного объединения, а также копии документа о государственной регистрации общественного объединения. При этом государственная регистрация отделения общественного объединения осуществляется в порядке, предусмотренном для государственной регистрации общественных объединений. В случае если отделение общественного объединения не принимает свой устав и действует на основании устава того общественного объединения, отделением которого оно является, центральный руководящий орган данного объединения уведомляет территориальный орган федерального органа государственной регистрации в соответствующем субъекте Российской Федерации о наличии указанного отделения, месте его нахождения, сообщает сведения о его руководящих органах. В этом случае указанное отделение приобретает права юридического лица со дня его государственной регистрации.
Федеральный орган государственной регистрации или его территориальный орган в течение тридцати дней со дня подачи заявления о государственной регистрации общественного объединения обязан принять решение о государственной регистрации общественного объединения либо отказать в государственной регистрации общественного объединения и выдать заявителю мотивированный отказ в письменной форме.
Федеральный орган государственной регистрации или его территориальный орган после принятия решения о государственной регистрации общественного объединения направляет в уполномоченный регистрирующий орган сведения и документы, необходимые для осуществления данным органом функций по ведению единого государственного реестра юридических лиц.
На основании указанного решения и представленных федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом сведений и документов уполномоченный регистрирующий орган в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения этих сведений и документов вносит в единый государственный реестр юридических лиц соответствующую запись и не позднее рабочего дня, следующего за днем внесения такой записи, сообщает об этом в орган, принявший решение о государственной регистрации общественного объединения.
Федеральный орган государственной регистрации или его территориальный орган не позднее трех рабочих дней со дня получения от уполномоченного регистрирующего органа информации о внесении в единый государственный реестр юридических лиц записи об общественном объединении выдает заявителю свидетельство о государственной регистрации.
За государственную регистрацию общественного объединения, изменений, вносимых в его устав, взимается государственная пошлина в порядке и размерах, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (НК РФ, ст. 333.33, в наст. Время по сост. на 2012 г. – 4000 рублей, а за государственную регистрацию политической партии, а также каждого регионального отделения политической партии - 2 000 рублей; а за государственную регистрацию общероссийских общественных организаций инвалидов и отделений, являющихся их структурными подразделениями, - 1 000 рублей (этот пункт введен ФЗ от 18.07.2011).
Важной гарантией соблюдения права граждан на создание общественного объединения является закрепление общего срока государственной регистрации общественного объединения, который составляет месяц со дня подачи соответствующего заявления о государственной регистрации.
Также гарантирует соблюдение данного права и возможность судебного обжалования отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации общественного объединения.
Вступая в административно-правовые отношения, общественные объединения вправе реализовывать такие права и нести такие обязанности, которые предоставлены им нормами административного права.
Права и обязанности общественных объединений регулируются гл. 3 Федерального закона «Об общественных объединениях».
Так, общественное объединение вправе:
свободно распространять информацию о своей деятельности;
проводить собрания, митинги, демонстрации;
представлять и защищать свои права в государственных и муниципальных органах;
вносить предложения в государственные и муниципальные органы. Если общественное объединение обладает статусом юридического лица, то оно, кроме того, вправе учреждать СМИ и осуществлять издательскую деятельность, участвовать в выработке решений государственных и муниципальных органов; участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством.
Для конкретных видов общественных объединений могут быть предусмотрены дополнительные права.
Общественные объединения обязаны:
соблюдать законодательство РФ, уставные нормы;
ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества;
ежегодно информировать рег.органы о продолжении своей деятельности;
представлять ей решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности;
допускать представителей рег.органов на проводимые мероприятия, а также оказывать им содействие в ознакомлении с деятельностью общественных объединений и др.
Данные права и обязанности реализуются во взаимодействии с органами государственной власти.
Контроль и надзор за исполнением норм и правил организации и деятельности общественных объединений
Государство в отношении всех негосударственных организаций и в том числе общественных объединений осуществляет контроль и надзор за их деятельностью в лице своих органов.
Надзор за соблюдением законов общественными объединениями осуществляет прокуратура Российской Федерации.
Орган, принимающий решения о государственной регистрации общественных объединений — Министерство юстиции Российской Федерации (и его управления в субъектах Российской Федерации), осуществляет контроль за соответствием их деятельности уставным целям. Указанный орган вправе:
запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы;
направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях;
не чаще одного раза в год проводить проверки соответствия деятельности общественных объединений, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, их уставным целям в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции;
запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности общественных объединений у органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций;
в случае выявления нарушения общественными объединениями Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, органом, принимающим решения о государственной регистрации общественных объединений, может быть вынесено руководящим органам данных объединений письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения и срока устранения указанного нарушения, который составляет не менее одного месяца.
Предупреждение, вынесенное этим органом, может быть обжаловано общественными объединениями в вышестоящий орган или в суд. Федеральные органы государственного финансового контроля, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, устанавливают соответствие расходования общественными объединениями денежных средств и использования иного имущества уставным целям и сообщают о результатах в орган, принявший решение о государственной регистрации соответствующего общественного объединения.
Финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов.
Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов может осуществляться экологическими, пожарными, эпидемиологическими и иными органами государственного надзора и контроля.
Деятельность общественного объединения может быть также приостановлена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности».
Общественные объединения в случае нарушения законодательства РФ несут ответственность, предусмотренную Законом. Если общественное объединение не обладает правами юридического лица, то ответственность за данное нарушение несут лица, входящие в состав руководящих органов этих объединений.
Общественное объединение может быть ликвидировано или его деятельность может быть запрещена.
Ликвидация общественного объединения возможна как в добровольном, так и в принудительном порядке.
Принудительная ликвидация, так же как и запрет деятельности общественного объединения, осуществляется в случае:
нарушения общественным объединением прав и свобод человека и гражданина;
неоднократных или грубых нарушений общественным объединением законов и подзаконных правовых актов либо систематического осуществления общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям.
Заявление в суд о ликвидации общественного объединения вносится соответствующим прокурором в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».
Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации.
Порядок и основания ликвидации общественного объединения, являющегося юридическим лицом, по решению суда применяются также в отношении запрета деятельности общественного объединения, не являющегося юридическим лицом.
Основания ликвидации и запрета деятельности общественных объединений также предусмотрены Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности».
Решение о приостановлении деятельности или ликвидации общественного объединения может быть обжаловано в соответствии с законодательством.
Виды ОО:
Общественная организация
(ст. 8 ФЗ «Об общественных объединениях)
Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.
Членами общественной организации в соответствии с ее уставом могут быть физические лица и юридические лица - общественные объединения, если иное не установлено настоящим Федеральным законом и законами об отдельных видах общественных объединений.
Высшим руководящим органом общественной организации является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественной организации является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию.
В случае государственной регистрации общественной организации ее постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественной организации и исполняет ее обязанности в соответствии с уставом.
Примеры:
ОБЪЕДИНЕНИЕ ДЕТЕЙ-ИНВАЛИДОВ ИХ РОДИТЕЛЕЙ И ОПЕКУНОВ Г. ИЖЕВСКА
ЗОЛОТОЙ ГОРОД ТВОРЧЕСКОЕ ОБЪЕДИНЕНИЕ
КАЗАЧЬЕ ОБЩЕСТВО, РЕГИОНАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ ОБЪЕДИНЕНИЕ
СОЮЗ ОФИЦЕРОВ ОБЩЕСТВЕННОЕ ОБЪЕДИНЕНИЕ (г.ИЖЕВСК)
ЦЕНТР ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ МУ (Челябинск).
Общественное движение
(ст. 9 ФЗ «Об общественных объединениях)
Общественным движением является состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.
Высшим руководящим органом общественного движения является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественного движения является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию.
В случае государственной регистрации общественного движения его постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественного движения и исполняет его обязанности в соответствии с уставом.
Примеры:
ИСКОРКА ЧЕЛЯБИНСКОЕ ГОРОДСКОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ ДВИЖЕНИЕ ПОМОЩИ ОНКОБОЛЬНЫМ ДЕТЯМ Челябинск г
ЛЮБИМЫЙ ГОРОД КИРОВО-ЧЕПЕЦКОЕ ГОРОДСКОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ ДВИЖЕНИЕ
КОМИТЕТ СОЛДАТСКИХ МАТЕРЕЙ РЕГИОНАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ ДВИЖЕНИ
ЗА ВОЗРОЖДЕНИЕ УРАЛА ЧЕЛЯБИНСКОЕ ОБЛАСТНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ ДВИЖЕНИЕ
ЯКТЫ ЮЛ ОБЩЕСТВЕННОЕ ДВИЖЕНИЕ МУСУЛЬМАНОК
ОБЩЕСТВЕННОЕ ДВИЖЕНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ И НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ (ЯРОСЛАВЛЬ Г.)
Общественный фонд
(ст. 10 ФЗ «Об общественных объединениях)
Общественный фонд является одним из видов некоммерческих фондов и представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели. Учредители и управляющие имуществом общественного фонда не вправе использовать указанное имущество в собственных интересах.
Руководящий орган общественного фонда формируется его учредителями и (или) участниками либо решением учредителей общественного фонда, принятым в виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участниками на съезде (конференции) или общем собрании.
В случае государственной регистрации общественного фонда данный фонд осуществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации.
Создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация иных видов фондов (частных, корпоративных, государственных, общественно-государственных и других) могут регулироваться соответствующим законом о фондах.
Примеры:
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ФОНД СОЦИАЛЬНОЙ И ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОДДЕРЖКИ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ КИНЕМАТОГРАФИИ
ЕВРЕЙСКИЙ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНЫЙ ФОНД
БЛАГОТВОРИТЕЛЬНЫЙ ФОНД ПОМОЩИ ДЕТЯМ С ОНКОЛОГИЧЕСКИМИ ЗАБОЛЕВАНИЯМИ НАСТЕНЬКА
ФОНД ПОДДЕРЖКИ ОЛИМПИЙЦЕВ РОССИИ
ПОДДЕРЖКИ УЧАСТНИКОВ И ИНВАЛИДОВ МЕЖДУНАРОДНЫХ ВООРУЖЕННЫХ КОНФЛИКТОВ ФОНД
ФЕНИКС МЕЖДУНАРОДНЫЙ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНЫЙ ФОНД
ФИЛАДЕЛЬФИЯ ХРИСТИАНСКОЕ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОЕ ОБЩЕСТВО
ДОМ РОНАЛДА МАКДОНАЛДА БЛАГОТВОРИТЕЛЬНЫЙ ФОНД
И т.д.
Общественное учреждение
(ст. 11 ФЗ «Об общественных объединениях)
Общественным учреждением является не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения.
Управление общественным учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем (учредителями).
В соответствии с учредительными документами в общественном учреждении может создаваться коллегиальный орган, избираемый участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг. Указанный орган может определять содержание деятельности общественного учреждения, иметь право совещательного голоса при учредителе (учредителях), но не вправе распоряжаться имуществом общественного учреждения, если иное не установлено учредителем (учредителями).
В случае государственной регистрации общественного учреждения данное учреждение осуществляет свою деятельность в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации.
Примеры:
ЗАПАДНОЕ ОРЕНБУРЖЬЕ ДЕПУТАТСКИЙ ЦЕНТР ГОРОДСКОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ)
АДМИРАЛТЕЙСКОЕ, УЧРЕЖДЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ ИНВАЛИДАМ Санкт-Петербург, Московский просп., д. 22)
ЦЕНТР РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКИХ ИНИЦИАТИВ И СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА МОЛОДЕЖНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ПРИМОРСКОЕ
МЕРИДИАН СМОЛЕНСКОЕ ГОРОДСКОЕ ДЕТСКОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
Орган общественной самодеятельности (ст. 12 ФЗ «Об общественных объединениях)
Органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.
Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей. Орган общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов или организаций.
В случае государственной регистрации органа общественной самодеятельности данный орган приобретает права и принимает на себя обязанности юридического лица в соответствии с уставом.
Пример ООС:
Ярославский областной орган общественной самодеятельности «Гражданин».
Цели «ЯОООС «Гражданин» (согласно Уставу):
- совместное решение различных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы в сфере образования, здравоохранения, культуры и отдыха, физической культуры и спорта, жилищного и жилищно-коммунального хозяйства, транспорта;
- удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц в указанных выше сферах жизни и деятельности граждан путем реализации программ органа общественной самодеятельности на территории его деятельности с учетом интересов отдельных граждан, государственных или муниципальных органов и организаций, а также иных коммерческих и некоммерческих организаций;
- инициирование проектов и/или содействие инициативным проектам граждан, или объединений граждан, направленных на самостоятельное решение стоящих перед ними проблем и удовлетворению их интересов;
- содействие созданию новой устойчивой системы общежития граждан основанной на идеологии «открытого общества», в том числе с использованием «высоких технологий» в сфере телекоммуникаций, компьютерной техники и программирования;
- создание условий для развития гражданской активности населения;
- участие в движении за местное самоуправление в каждом городе.
Политические партии (ст. 12.2 ФЗ «Об общественных объединениях)
Порядок создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации политических партий регулируется специальным федеральным законом от 11 июля 2001 года №95-ФЗ «О политических партиях».
Союзы (ассоциации) общественных объединений (ст. 13 ФЗ «Об общественных объединениях)
Общественные объединения независимо от их организационно-правовой формы вправе создавать союзы (ассоциации) общественных объединений на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями), образуя новые общественные объединения. Правоспособность союзов (ассоциаций) общественных объединений как юридических лиц возникает с момента их государственной регистрации.
Создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация союзов (ассоциаций) общественных объединений, в том числе с участием иностранных некоммерческих неправительственных организаций, осуществляются в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом.
Административно-правовой статус предприятий (коммерческих организаций) и социально-культурных учреждений как объекта государственного регулирования и управления
Предприятие является сложной, комплексной, многоплановой категорией. Оно включает в себя производственно-технический, экономический, правовой (который, в свою очередь, подразделяется на объективный, субъективный и лично-правовой) подходы, а также имеет свою специфику в административно-правовых отношениях.
Предприятие — это самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли.
Учреждением признается организация, созданная собственником (учредителем) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.
Теперь правильней различать понятия автономное учреждение, деятельность которого регулируется ФЗ от 03.11.2006 «Об автономных учреждениях» и частное учреждение, деятельность которого регулируется ФЗ «О некоммерческих организациях».
Согласно ст. 2 (ред. от 18.07.2011) ФЗ от 03.11.2006 «Об автономных учреждениях» автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).
Автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, вправе открывать счета в кредитных организациях и (или) лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, вправе открывать счета в кредитных организациях и (или) лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Контроль за деятельностью автономных учреждений осуществляется (ч. 3.23 введена в ФЗ законом от 18.07.2011):
1) федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителей автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
2) в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;
3) в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
Согласно изменениям, внесенным в ст. 9 Закона «О некоммерческих организациях» Федеральным Законом от 03.11.2006 N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" дается понятие частных учреждений:
Частным учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Имущество частного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
Порядок финансового обеспечения деятельности частного учреждения и права частного учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а также на имущество, приобретенное частным учреждением, определяются в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
Также в ФЗ «О некоммерческих организациях» введены следующие новые статьи:
Государственные, муниципальные учреждения (ст. 9) Частным учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. (введена Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ)
Бюджетное учреждение (ст. 9.2). Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. (статья введена Федеральным "законом" от 08.05.2010 N 83-ФЗ)
В отличие от предприятий, учреждения как некоммерческие организации, во-первых, призваны осуществлять не экономическую (производственно-хозяйственную) деятельность, а различные виды социально-культурной деятельности (образовательной, лечебно-оздоровительной, культурно-зрелищной и т.д.), во-вторых, они не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Будучи некоммерческими организациями, учреждения могут осуществлять и направленную на получение прибыли предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы.
Правосубъектность предприятий и учреждений определяет такие юридически значимые характеристики, обладание которыми делает реальное лицо носителем того или иного правового статуса. Правовой статус юридических лиц можно разделить на два вида в зависимости от вида правосубъектности: универсальный правовой статус и специальный правовой статус. Особое значение данная классификация правовых статусов предприятий и учреждений приобретает именно в административном праве. Государство влияет на деятельность предприятий двумя способами: осуществляя государственное управление (в отношении государственных предприятий и учреждений) и государственное регулирование (в отношении негосударственных предприятий и учреждений). Следовательно, государство управляет предприятиями, обладающими специальным правовым статусом, а регулирует деятельность предприятий с универсальным правовым статусом. Таким образом, критерии содержания правосубъектности предприятия (учреждения) имеют два вида административно-правового статуса: универсальный и специальный.
Структуру административно-правового статуса предприятия и учреждения составляют следующие элементы:
1) целевой блок, который включает в себя предмет, цели и задачи деятельности предприятия (учреждения);
2) административная правосубъектность предприятия (учреждения), в состав которой входят правоспособность, дееспособность и компетенция предприятия (учреждения);
3) внешнеорганизационный блок, который представляет собой совокупность полномочий государственных органов власти в отношении предприятия (учреждения) и включает в себя такие элементы, как создание предприятий (учреждений), государственную регистрацию предприятий (учреждений), лицензирование деятельности предприятий (учреждений), ликвидацию и реорганизацию предприятий (учреждений), определение круга полномочий вышестоящих государственных органов в отношении предприятия (учреждения);
4) внутриорганизационный блок, в содержание которого входит формирование органа управления делами предприятия (учреждений);
5) административно-правовые гарантии прав предприятий (учреждений).
Можно выделить следующие основания для классификации предприятий (учреждений) в зависимости:
1) от формы собственности;
2) организационно-правовой формы;
3) правового статуса;
4) вида производства;
5) характера их деятельности;
6) отраслевой производственно-технологической специализации;
7) механизма управления имуществом предприятия (учреждения).
Согласно п. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. На этом основании, а также на основании ст. 212—213 Гражданского кодекса РФ предприятия можно разделить на: государственные (основанные на федеральной государственной собственности и государственной собственности субъектов РФ); муниципальные (основанные на собственности муниципальной, то есть органов местного самоуправления); кооперативные (основанные на собственности кооперативов различного вида); частные (основанные на частной собственности физических и юридических лиц); общественные (предприятия (учреждения), основанные на собственности общественных, религиозных организаций или политических партий); смешанные предприятия, основанные на двух и более формах собственности).
Согласно ч. 2 ст. 50 ГК РФ юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме:
хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий, а юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.
Следующей из наиболее часто встречающихся является классификация, которая вытекает из предыдущей и также указана в Гражданском кодексе РФ, - по организационно-правовым формам. Так, B.C. Мартемьянов относит к этой классификации такие виды предприятий: государственные, муниципальные, частные индивидуальные, товарищества, акционерные общества, арендные предприятия, объединения предприятий . Объединения предприятий согласно ст. 121 Гражданского кодекса РФ создаются в форме некоммерческих организаций, а также в настоящее время арендные предприятия преобразованы в предприятия тех организационно-правовых форм, которые указаны в ст. 50 Гражданского кодекса РФ.
В.М. Манохин, классифицируя предприятия по правовому статусу, выделяет: государственные предприятия, муниципальные, частные предприятия, находящиеся в ведении отдельных лиц или семьи, полное товарищество, товарищество на вере, акционерное общество открытого типа, акционерное общество закрытого типа, общество с ограниченной ответственностью, общество с дополнительной ответственностью, производственные кооперативы. Данная классификация, указывая в качестве основания правовой статус, в действительности основывается на организационно-правовой форме, которая определяется видом собственности.
Правовой статус субъекта — это характерный комплекс (система) прав и обязанностей. Комплексом прав и обязанностей предприятия (учреждения) различаются не только по форме собственности, но и некоторым другим основаниям.
Предприятия можно классифицировать по виду производства на производящие продукцию: выполняющие работы; оказывающие услуги.
В свою очередь предприятия, производящие продукцию, делятся на промышленные, сельскохозяйственные; выполняющие работы, - на строительные, проектные, изыскательские и др.; предприятия, оказывающие услуги — на транспортные, торговые, связи, бытового обслуживания населения и др.
В.А. Тархов различает предприятия в зависимости от характера деятельности: предприятия, выполняющие хозяйственно-оперативные и культурно-оперативные функции .
Многообразны виды предприятий, определяемые их отраслевой производственно-технологической специализацией. Различают предприятия: промышленные (заводы, фабрики, шахты, рудники, комбинаты и др.); сельскохозяйственные (колхозы, фермерские хозяйства и др.); транспортные (железнодорожного транспорта, водного транспорта, гражданской авиации, автопредприятия, трубопроводного транспорта и др.); связи (почтамты, телеграфы, телефонные станции и др.); торговли (универмаги, различные специализированные магазины и др.); жилищно-коммунальные (ЖЭКи, РЭКи, энергосети и др.)1.
От вида вещного права на имущество зависит механизм управления этим имуществом. Учитывая специфику административного права, можно классифицировать предприятия по механизму управления имуществом на праве собственности (хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы); на праве хозяйственного ведения (государственные и муниципальные унитарные предприятия, кроме казенных); на праве оперативного управления (казенные предприятия).
Характеристика административно-правового статуса предприятий и учреждений как объектов государственного регулирования и управления
Совокупность полномочий органов государственного управления, выражающихся в директивном характере волеизъявления органов государственного управления в отношении предприятий, обозначают как государственное непосредственное управление.
К ним относятся полномочия органов государственного управления по осуществлению административного надзора и контроля (в том числе, применение мер административного принуждения); полномочия органов государственного управления в области бухучета и статистики в отношении предприятий (учреждений) всех форм собственности, а также все полномочия органов государственного управления, помимо названных выше, в отношении предприятий (учреждений) государственной формы собственности, то есть прямо подчиненных им.
Полномочия органов государственной власти в отношении предприятий (учреждений) негосударственных форм собственности, за исключением полномочий органов государственного управления по осуществлению административного надзора и контроля и в области бухучета и статистики, можно определить как государственное регулирование.
Административная правосубъектность предприятия (учреждения) составляет сердцевину его административно-правового статуса, поэтому представляется целесообразным в административно-правовом статусе предприятий (учреждений) выделять не компетенционный блок как таковой, а определять административную правосубъектность, которая охватывает более широкое явление, чем компетенция как отдельный элемент правового статуса предприятия.
Организационный блок получения административно-правового статуса предприятием (учреждением) включает в себя: государственную регистрацию, лицензирование деятельности, формирование органа управления, определение круга вопросов и полномочий государственных органов в отношении предприятия (учреждения). При этом такой элемент как формирование органа управления делами относится к собственно полномочиям предприятия (учреждения), а все остальные элементы к полномочиям государственных органов в отношении предприятия (учреждения).
До начала экономических преобразований 90-х гг. в нашей стране ответственность юридических лиц официально закреплена не была. Как отмечает М.П. Петров, «административная ответственность организаций имеет историю праворегулирования, закономерным итогом которой явилось официальное признание и закрепление в законодательстве соответствующих норм об их ответственности за совершение свойственных им административных правонарушений, проявляющихся чаще и больше в условиях экономической свободы».
Административная ответственность предприятий (учреждений) является составной частью полномочий государства в отношении предприятий (учреждений). Поэтому данная категория может рассматриваться как часть элемента административно-правового статуса предприятия, то есть определения круга полномочий вышестоящих государственных органов в отношении предприятия.
Система юридических гарантий — важная сторона правового статуса любого субъекта права. Однако нельзя согласиться с утверждением B.C. Якушева, что гарантии прав являются частью правосубъектности предприятий, так как административно-правовые гарантии прав производны от общего правового режима осуществления исполнительной власти.
Органы внутреннего управления предприятием (учреждением) и внутрихозяйственные (внутрифирменные) отношения
Внутрифирменные отношения, возникающие в процессе деятельности государственных предприятий (учреждений), регулируются нормами административного права. Нормы административного права оказывают определенное регулирующее воздействие на негосударственные предприятия (учреждения) в тех случаях, когда это прямо предусматривается действующим законодательством. Так обеспечивается законность деятельности негосударственных предприятий (учреждений), которая достигается установлением обязательной государственной регистрации , регламентацией их взаимоотношений с органами государственного управления, а также регламентацией некоторых сторон внутренней жизни негосударственных предприятий (учреждений). Как подчеркивает М.Н. Малеина, отношения имущественного характера, основанные на властном подчинении одной стороны другой, не входят в предмет гражданского права, а являются административным.
Следует отметить, что деятельность по внутренней организации негосударственных предприятий (учреждений) по своему духу и содержанию идентична внутриорганизационной деятельности государственных предприятий, то есть идентична деятельности, регламентируемой административным правом.
Внутриорганизационный блок элементов административно - правового статуса предприятий (учреждений) включает в себя формирование органа управления делами предприятия.
Неоднозначность понятий «организация» и «управление» вызывает сложность восприятия понятий организационного механизма предприятия (учреждения) и организационного механизма управления предприятием (учреждением). Если организация понимается как структура целого, то организационный механизм предприятия, отражающий существо связей между частями целого, включает в себя организационный механизм управления. Если же под организацией понимается процесс упорядочения связей между частями целого, то организационный механизм управления естественным образом включает в себя связи по организации воздействия с целью формирования или улучшения организационного механизма предприятия (учреждения), а значит, станет понятием более высокого уровня, нежели организационный механизм предприятия (учреждения).
Трактовка понятия организационного механизма управления предприятием (учреждением), которая позволяет использовать указанный термин в расширительном значении, так как управление делами внутри предприятия (учреждения) действительно организует собственник или учредитель. Однако в управлении предприятием участвуют трудовой коллектив, а также орган внутреннего управления, которые не только осуществляют деятельность по использованию имущества предприятия (учреждения) в гражданском обороте, но и формируют свои структурные подразделения, устанавливают штаты и должностные оклады.
Помимо формирования органа управления делами предприятия (учреждения) его организационный механизм управления включает управленческие отношения, возникающие между органом управления делами и структурными подразделениями. Следует отметить, что в качестве местонахождения предприятия (учреждения) должен быть указан конкретный адрес, по которому размещается орган управления юридического лица (в учредительных документах при этом необходимо определить, какой конкретно орган управления размещается по месту нахождения юридического лица), должны быть указаны основания для размещения этого органа управления (договор купли-продажи помещения, свидетельство о праве собственности, ином вещном праве, договор аренды и др.), данный орган должен быть постоянно действующим (генеральный директор, правление).
Территориально обособленный комплекс (инновационный центр "Сколково") как планируемый к созданию современный научно-технологический комплекс по разработке и коммерциализации новых технологий
Федеральный закон от 28.09.2010 N 244-ФЗ (ред. от 12.07.2011) "Об инновационном центре "Сколково"
Инновационный центр «Сколково» — создаваемый близ Москвы ультрасовременный научно-технологический комплекс по разработке и коммерциализации новых технологий. Ожидается, что комплекс будет построен на территории городского поселения Новоивановское и городского поселения Одинцово, вблизи деревни Сколково, в восточной части Одинцовского района Московской области, в 2 км к западу от МКАД на Сколковском шоссе.
Некоторые журналисты полагают, что идея крупного инновационного центра была навеяна Медведеву обращением Максима Калашникова 15 сентября 2009 г. Другие журналисты полагают, что идея «Футурополиса» Калашникова взята не полностью: откинуты социальные инновации. Сам Калашников считает, что в Кремле смешали его идею футурополиса и Кремниевой долины. Так или иначе, осенью 2009 г. Медведев обратил внимание на письмо Калашникова и поручил правительству РФ рассмотреть его предложения.
В ежегодном послании Президента России Федеральному собранию от 12 ноября 2009 впервые было заявлено: «… надо завершить разработку предложений по созданию в России мощного центра исследований и разработок, который был бы сфокусирован на поддержку всех приоритетных направлений, именно всех направлений. Речь идёт о создании современного технологического центра, если хотите, по примеру Силиконовой долины и других подобных зарубежных центров».
31 декабря 2009 года Д. А. Медведев издал распоряжение № 889-рп «О рабочей группе по разработке проекта создания территориально обособленного комплекса для развития исследований и разработок и коммерциализации их результатов». Руководителем рабочей группы в начале года был назначен первый замруководителя администрации президента, зампредседателя комиссии по модернизации Владислав Сурков.
15 февраля 2010 года Владислав Сурков в статье «Чудо возможно» в газете «Ведомости» впервые рассказал, где и зачем Россия создаст национальный аналог Кремниевой долины. По его словам, в неё «пересадят» инновации, которые сперва вырастят в кластерах отечественные корпорации. Сурков пригласил читателей «Ведомостей» придумать название и спроектировать Кремниевую долину методом краудсорсинга (сrowdsourcing), или, как говорили раньше, «народной стройки» и предложил присылать идеи, планы, концепты на сайт газеты. «Мы все их изучим. Лучшие в обобщённом виде лягут в основу проекта, который будет утверждаться на самом высоком уровне». Среди мест, где может быть построен российский аналог американской Кремниевой долины, назывались Томск, Новосибирск, Санкт-Петербург, Обнинск, а также ряд территорий в непосредственной близости от Москвы. Блоггер-публицист Алексей Навальный по прочтении этой статьи дал прогноз, что «построят всё это дело в Сколково. Потому что там „и так уже инновации, а многие даже на английском говорят“. При принятии решений принципиальным моментом станет то, что Шувалову удобно ездить с дачи».
18 марта 2010 года на встрече со студентами-победителями Олимпиад президент России Д. А. Медведев объявил о планах создать в Сколково ультрасовременный научно-технологический комплекс по разработке и коммерциализации новых технологий. Президент мотивировал своё решение следующим образом: «Будем строить этот центр в том месте, где у нас есть неплохой задел для того, чтобы это сделать быстро. Скорость имеет особое значение. Поэтому будем строить его в Сколково» Это решение вызвало критику со стороны ряда журналистов и политиков.
21 марта В. Ю. Сурков пояснил, что собственно строительство центра технологий в Сколково займет 3-7 лет: «Сначала будет строиться ядро города, его центральная часть, потом оно будет разрастаться уже в значительной степени самостоятельно, без какого-то участия государства». По его словам, научная среда там может сформироваться за 10-15 лет.
31 марта Виктор Вексельберг в интервью телеканалу «Россия 24», в частности, обратился к телезрителям с просьбой придумать название проекту.
5 апреля ряд в интервью газете «Ведомости» В. Ю. Сурков, заявил, что «в сколковском проекте будет сформирован научно-технический совет, в который войдут российские и иностранные ученые, инженеры и эксперты. У совета будут два сопредседателя. С российской стороны — лауреат Нобелевской премии Жорес Алферов; он предложит кандидатуру второго сопредседателя — от иностранцев.» Алферов передал через помощницу, что «встречался» с Сурковым, но комментировать эту тему не готов[20].
28 апреля Виктор Вексельберг сообщил, что «создан сайт, посвященный проекту в Сколкове, он называется i-gorod.com»
29 апреля было сообщено, что начал работать сайт Комиссии по модернизации, который имеет адрес i-russia.ru.
Новый ФЗ «Об инновационном центре "Сколково"» от 28.09.2010 № 244-ФЗ направлен на обеспечение условий для возникновения и функционирования инновационного центра «Сколково». В соответствии с данным законом центр представляет собой специально отведенную территорию, на которой создаются особые условия для совершения исследований и разработок по следующим направлениям: — энергоэффективность и энергосбережение, в т. ч. вопросы разработки инновационных энергетических технологий; — ядерные технологии; — космические технологии, в превую очередь в области телекоммуникаций и навигационных систем (включая создание соответствующей наземной инфраструктуры); — медицинские технологии: оборудование, лекарственные средства; — стратегические компьютерные технологии и ПО. Особые условия, формируемые в центре, сочетают в себе наиболее передовые решения в области градостроительной деятельности, специальные правила взаимодействия между лицами, находящимися на территории центра, а также набор преференций, предоставляемых организациям, осуществляющим исследовательскую деятельность. Основным лицом, ответственным за создание и поддержание таких условий, является управляющая компания, которая отбирается в соответствии с решением Президента России и соответствует законом требованиям. Для обеспечения возможности продажи градостроительной доктрины законом предусмотрено закрепление права собственности на соответствующие земельные участки крайне за управляющей компанией. Указанные земельные участки также предоставляются в соответствии с решением Президента России. Помимо того, в данных целях управляющей компании предоставляется право применять при создании и применении объектов, располагающихся на территории центра, технические, градостроительные, санитарно-эпидемиологические, противопожарные и другие подобные требования, используемые государствами участниками таможенного союза или государствами, являющимися членами Организации экономического сотрудничества и развития. Дополнительно в отношении территории центра предусматривается упрощенный порядок принятия необходимых градостроительных документов. В этой части ФЗ также предусмотрен специальный порядок взаимодействия между органами здешнего самоуправления соответствующей территории и управляющей компанией. При этом на управляющую компанию возлагается полная ответственность за последствия использования выбранных ею требований. Помимо того, для целей государственного контроля в соответствующих сферах нарушение используемых управляющей компанией требований будет иметь такие же правовые последствия, что и нарушение подобных российских нормативов. В целях определения специальных правил взаимодействия между лицами, находящимися на территории центра, в обязанности управляющей компании включается утверждение документов, содержащих такие
правила, а также включение во все сделки, заключаемые с лицами, осуществляющими деятельность на территории центра, обязательного условия о соблюдении ими утвержденных правил. Для лиц, осуществляющих исследовательскую деятельность в центре, ФЗ предусматриваются возможность компенсации расходов по уплате таможенных платежей в связи с ввозом товаров, необходимых для соответствующей деятельности, привлечения для совершения трудовой деятельности иностранных экспертов, а также право использовать упрощенный порядок ведения бухгалтерского учета. Также лицам, осуществляющим исследовательскую деятельность в центре, предоставляется возможность получения некоторых налоговых льгот, которые предусмотрены в ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона „Об инновационном центре «Сколково“. Главным инструментом взаимодействия между лицами, осуществляющими исследовательскую деятельность в центре, и органами государственной власти является вводимый ФЗ статус участника проекта. Участником проекта может быть признано российское юридическое лицо, созданное крайне для цели осуществления исследований, а также иной деятельности, которая необходима для соответствующих исследований на территории центра. Статус участника проекта предоставляется управляющей компанией в соответствии с запросами, закрепленными в ФЗ, на срок до 10 лет. Участник проекта, нарушивший требования, закрепленные в проекте федерального закона, или установленные в соответствии с ним правила, лишается своего статуса. С учетом того, что предусмотренные проектом федерального закона некоторые изъятия из общего правового режима требуют усиления государственного контроля на территории центра, нормами проекта федерального закона предусмотрено создание специальных подразделений органов государственной власти, осуществляющих права в сферах внутренних дел, миграции, налогового контроля, таможенного дела, предупреждения и тушения пожаров, защиты территорий и населения от чрезвычайных ситуаций, защиты прав потребителей и благополучия человека,
интеллектуальной собственности, патентов и товарных знаков. Принятие этого федерального закона позволит объединить усилия страны и частного бизнеса для скорейшего возникновения новых инновационных разработок и их коммерческой продажи. Решение поставленных перед центром задач будет стимулом для развития инновационной сферы в целом и формирования в Российской Федерации качественно новых конкурентоспособных исследовательских коллективов.
Государственные корпорации как одна из десяти форм некоммерческих организаций (согласно ст. 7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях»)
Россия встала на путь формирования наиболее оптимальной модели регулирования, в которой регуляторами общественных отношений могли бы выступать не только органы исполнительной власти, но и иные органы публичной администрации.
Так, после внесения соответствующих поправок в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» появилась новая форма некоммерческих организаций - государственная корпорация, которой признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций (ст. 7.1). Государственная корпорация создается на основании федерального закона.
Государственные корпорации – специфический субъект права. Не все ученые-юристы вообще склонны считать государственные корпорации субъектами административного права. Относить их к административно- правовой регуляции или нет – вопрос длительной научной дискуссии, но считать государственные корпорации субъектами только гражданского права представляется крайне ошибочным.
Ведь нельзя же отрицать того, что если субъект права вступает в публичные правоотношения, то он, несомненно, будет обладать хотя бы какой-то административно-правовой правосубъектностью. Ну а если субъект имеет право принимать публичные, общеобязательные, властные управленческие решения, то о наличии его административно-правового статуса спора быть не может.
Статья 7.1, регламентирующая правовой статус государственных корпораций, была введена в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в 1999 г. в целях создания законодательной базы для преобразования Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) из открытого акционерного общества, являющегося кредитной организацией, в некоммерческую организацию. Такая форма некоммерческой организации, по мнению разработчиков данных изменений, наилучшим образом соответствовала целям и особенностям деятельности Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО).
АРКО было создано на основании Федерального закона от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций», в п. 1 ст. 28 которого устанавливалось, что Агентство является государственной корпорацией, созданной Российской Федерацией, статус, цель деятельности, функции и полномочия которой определяются Федеральным законом «О некоммерческих организациях» и Федеральным законом «О реструктуризации кредитных организаций». В качестве основной цели деятельности Агентства в п. 1 ст. 29 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» определялась реструктуризация кредитных организаций, находящихся под управлением Агентства в соответствии с требованиями и порядком, которые установлены названным Федеральным законом.
Таким образом, появление института государственных корпораций на первоначальном этапе не предполагало широкого распространения данного вида организаций. До 2007 г. процесс по созданию государственных корпораций, видимо, в силу политических причин оставался без движения, однако за неполный год было создано сразу несколько государственных корпораций.
За неполные 10 лет с момента законодательного закрепления положений о статусе государственных корпораций сформировано 7 государственных корпораций и одна государственная компания (статус государственной компании фактически аналогичен правовому статусы государственных корпораций): Госкорпорация «Агентство по страхованию вкладов»;Госкорпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»; Госкорпорация по атомной энергии «Росатом»; Госкорпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»; Госкорпорация «Российская корпорация нанотехнологий»; Госкорпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта «Олимпстрой»; Госкорпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» и государственная компания «Росавтодор».
Государственные корпорации, как указано в части 1 статьи 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» создаются для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.
Несмотря на то, что официально государственные корпорации не признаны как органы государственного управления (они не входят ни в систему, ни в структуру федеральных органов исполнительной власти в рамках Указов Президента России от 9 марта 2004 г. № 314 и от 24 сентября 2007 г. № 1274, а также от 12 мая 2008 г. № 724), тем не менее, не являясь таковыми официально, фактически отдельные госкорпорации исполняют функции государственного управления в установленных для них сферах деятельности. Именно поэтому для определения статуса государственных корпораций целесообразно использовать не понятие «государственное управление», традиционно в широком смысле отождествляемое с функционированием всех ветвей государственной власти, а в узком – с деятельностью исполнительной власти. Наиболее подходящим в ходе рассмотрения правового статуса представляется использование понятия «публичная администрация».
Государственные корпорации, созданные на основе федеральных законов, конечно, очень похожи на обычные гражданско-правовые образования, юридические лица, но ряд важных особенностей правового статуса госкорпораций не дает настолько упростить специфику их функционирования.
С одной стороны, госкорпорация обладает всеми признаками юридического лица – субъекта гражданского права. Госкорпорация является субъектом присвоения имущества и в этом качестве является имущественно обособленной организацией, так как в соответствии с п. 3 ст. 213 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, переданное в качестве вкладов учредителями, а также имущество, приобретенное по иным основаниям, находится в собственности государственной корпорации. Во-вторых, государственная корпорация отвечает по своим обязательствам тем своим имуществом, на которое по законодательству Российской Федерации может быть обращено взыскание, то есть несет исключительно самостоятельную имущественную ответственность, пределы которой определяются стоимостью имущества, принадлежащего государственной корпорации на праве собственности. В связи с этим государственная корпорация не отвечает по обязательствам своего учредителя - Российской Федерации - так же, как и учредитель государственной корпорации не отвечает по обязательствам последней (п. 2 ст. 25 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). В-третьих, государственная корпорация самостоятельно выступает в гражданском обороте, то есть может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, которые соответствуют ее целям и реализуемым задачам. Особенностью создания государственной корпорации является то, что не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации.
С другой стороны, на этом, пожалуй, и заканчиваются все общие гражданскоправовые элементы в статусе государственных корпораций.
Публично-правовой аспект в статусе государственных корпораций несколько шире.
Так, например, правовой основой деятельности Государственной корпорации Банк Внешнеэкономической деятельности являются положения Федерального закона «О Банке развития».
Согласно данному Федеральному закону госкорпорация ВЭБ осуществляет ряд функций, которые присущи в общем всем кредитным организациям: выпускает облигации и иные ценные бумаги в соответствии с законодательством Российской Федерации; организует привлечение займов и кредитов и привлекает займы и кредиты, в том числе на финансовых рынках; приобретает доли (акции, паи) в уставном капитале хозяйственных обществ, а также инвестиционных и паевых инвестиционных фондов; осуществляет права и исполняет обязанности агента валютного контроля, установленные для уполномоченных банков; выдает поручительства юридическим лицам за третьих лиц (за исключением физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей) и т.д. (статья 3 Федерального закона «О Банке развития»). При этом банк создан и действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной деятельности.
Банк развития, пожалуй, единственная за исключением Центрального банка Российской Федерации структура в банковском секторе экономики, которая обладает широчайшими полномочиями по взаимодействию с органами исполнительной власти. В соответствии с положениями Федерального закона «О Банке развития» и Меморандума о финансовой политике Внешэкономбанка, утвержденному Правительством Российской Федерации в 2007 г., Банк развития участвует в формировании профильными министерствами политики по реализации стратегий развития отдельных отраслей экономики; вырабатывает рекомендации для органов исполнительной власти по вопросам индустриально-инновационного развития, участия государства в высокотехнологичных международных проектах; осуществляет консультирование органов исполнительной власти и принимает участие в формировании структурных программ, концепций конкретных программ развития; участвует в разработке и реализации федеральных целевых программ и инвестиционных программ, предусматривающих возможность привлечения заемных средств. Банк развития выполняет функций инвестиционного консультанта при отборе проектов в инвестиционный фонд или проведение независимой экспертизы инвестпроектов (для резидентов особых экономических зон); Банк развития содействует привлечению частного капитала и использованию механизмов государственно-частного партнерства. Немаловажным является то, что при осуществлении инвестиционной деятельности Внешэкономбанк отдает предпочтение инвестиционным проектам, при реализации которых он не конкурирует с коммерческими финансовыми институтами. Банк развития именуется так именно потому, что его деятельность направлена не только и не столько на извлечение прибыли, а на долгосрочное инвестирование в проекты инновационного развития различных секторов экономики.
В связи с этим возникает правомерный вопрос: может ли частный финансовый институт, «отягощенный» целями извлечения прибыли, получения скорых доходов от капитальных вложений, свободно направлять значительные финансовые средства в рисковые с предпринимательской точки зрения сферы, не имея достаточных гарантий возврата и окупаемости вложений? Ответ очевиден.
Аналогичным образом дело обстоит и в вопросе взаимодействия Банка развития с иными структурами публичной администрации. Согласно статье 10 Федерального закона «О Банке развития» высшим органом управления Внешэкономбанка является наблюдательный совет Внешэкономбанка. В наблюдательный совет Внешэкономбанка входят восемь его членов и председатель Внешэкономбанка, Председателем наблюдательного совета Внешэкономбанка является по должности Председатель Правительства Российской Федерации.
Наблюдательный совет, состав которого утверждается Правительством Российской Федерации, рассматривает вопросы, в целом, общие для всех наблюдательных советов крупных корпораций: принимает решение о создании филиалов, об открытии представительств, а также о создании юридических лиц; утверждает аудиторскую организацию, отобранную на конкурсной основе, для проведения ежегодного обязательного аудита годовой бухгалтерской отчетности Внешэкономбанка; заслушивает отчеты председателя Внешэкономбанка по вопросам деятельности Внешэкономбанка; принимает решение о выпуске Внешэкономбанком облигаций и определяет порядок выпуска ценных бумаг в соответствии с законодательством Российской Федерации; принимает решения об одобрении сделок или нескольких взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения Внешэкономбанком имущества, балансовая стоимость которого составляет 10 процентов и более размера собственных средств (капитала) Внешэкономбанка на последнюю отчетную дату, предшествующую дате принятия решения о заключении таких сделок.
При этом все материалы к заседанию наблюдательного совета Банка развития подготавливаются не внутрикорпоративно, на площадке самого банка и с участием его сотрудников, а специально образованной Рабочей группой по рассмотрению материалов к заседаниям наблюдательного совета государственной корпорации Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», которая создана в соответствии с решением Председателя Правительства Российской Федерации № 5400п-П13 от 17 декабря 2007 г. В состав этой рабочей группы входят представители федеральных органов исполнительной власти, руководители которых являются членами наблюдательного совета Внешэкономбанка, Аппарата Правительства Российской Федерации и Внешэкономбанка.
Организационно-техническое обеспечение деятельности данной рабочей группы осуществляет Аппарат Правительства Российской Федерации. Рабочая группа предварительно рассматривает каждый вопрос повестки дня заседания наблюдательного совета; комплект документов по каждому вопросу, планируемому для включения в повестку: дня заседания: наблюдательного совета Внешэкономбанка, должен содержать: проект решения заседания наблюдательного совета; пояснительную записку (с учетом рекомендаций рабочей группы); обоснования, расчеты и информационные материалы по соответствующему вопросу, также обязательными являются заключения федеральных органов исполнительной власти, руководители которых являются членами наблюдательного совета, а также заключения заинтересованных: органов исполнительной власти и организаций по всем вопросам повестки дня. Руководство рабочей группой по должности осуществляет один из заместителей Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации.
Решения наблюдательного совета подписываются председателем, который, не будем забывать, является Председателем Правительства России, который, ко всему прочему, определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу (статья 113 конституции Российской Федерации).
Таким образом, публично-правовой характер деятельности Госкорпорации «Банк развития» представляется очевидным. Теснейшее взаимодействие с исполнительной властью тому подтверждение. Не будет сомнений в том, в чьем интересе действует исполнительная власть в Российской Федерации. Определенно, не в частном.
Среди 8 государственных корпораций (государственной компании), существующих в Российской Федерации, наиболее широкой управленческой автономией обладает Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом».
Созданная как некоммерческая организация, госкорпорация «Росатом» является уполномоченным органом управления использованием атомной энергии, наделенным полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной энергии в соответствии с главой IV Федерального закона от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» , государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии.
Корпорация создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области.
Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» госкорпорация на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности.
Передача полномочий по нормативному регулированию в определенной сфере деятельности институциональному образованию, не входящему в систему (и структуру) органов государственной власти, в своем роде явление беспрецедентное. Ведь согласно части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации народ, являющийся носителем суверенитета и единственным носителем власти в Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации ничего не говорится о том, что органам государственной власти в Российской Федерации относятся государственные корпорации.
Но формального противоречия с нормами действующего законодательства, на наш взгляд, не имеется, в том числе в связи с тем, что не имеется легального определения понятия «нормативный правовой акт».
Следует обратить внимание, что, во-первых, существует определение, выработанное судебной практикой. Так,, Пленум Верховного Суда Российской Федерации сформулировал следующее определение: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом» (Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону»).
Во-вторых, имеется определение, созданное законодательной властью 11 ноября 1996 г. Государственной Думой были приняты сразу два документа с разными названиями и определениями: проект ФЗ «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» в первом чтении и Постановление «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации». Постановление содержит определения нормативного правового акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение». Минюст России указал органам исполнительной власти, что «при подготовке нормативных правовых актов рекомендуется использовать указанное Постановление» (Приказ Минюста России от 14 июля 1999 г. № 217 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»; Приказ Минюста России от 27 ноября 2001 г. № 313 «Об утверждении рекомендаций по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»).
Таким образом, формально не нарушая никаких положений действующего законодательства, но не будучи при этом органом исполнительной власти, государственная корпорация «Росатом» осуществляет функции по государственному управлению в сфере своей деятельности. Такой правовой статус корпорации можно именовать не иначе, как орган публичной администрации, осуществляющий от имени государства публично-властные функции, но не входящий в систему исполнительной власти.
Государственная корпорация «Росатом» осуществляет значительное число специфических для комплекса атомной промышленности функций, перечень которых установлен в статье 15 Федерального закона «О госкорпрации «Росатом», к таким функциям, в частности, относятся: производство, передача, распределение и реализация электрической и тепловой энергии, а также оказание связанных с этим услуг (выполнение работ); поставки продукции, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд; организация в пределах своей компетенции деятельности по противодействию угрозе ядерного терроризма и незаконному обороту ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также незаконному распространению ядерных технологий; проведение фундаментальных исследований, научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектно-изыскательских работ в установленной сфере деятельности; эксплуатация, гарантийное и сервисное обслуживание, модернизация, ремонт и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, а также атомных электростанций; обеспечение охраны и физической защиты особо радиационно опасных и ядерно опасных объектов, ядерных материалов и радиоактивных веществ (в том числе при их транспортировании (перевозке), ядерных установок и пунктов хранения; организация производства технологического оборудования, включая проектирование и сооружение технологических линий, разработку и создание механизмов, оборудования и систем защиты для объектов, связанных с добычей, хранением, транспортированием (перевозкой), переработкой и использованием ядерных материалов и радиоактивных веществ; разработка, производство и реализация тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, соответствующих технологий, оборудования и установок; оказание услуг по разработке конструкторско-технологической документации, изготовлению и поставкам технологического оборудования и его сервисному обслуживанию; перевозка пассажиров и грузов, в том числе специальных, автомобильным, железнодорожным, авиационным и водным транспортом; обращение с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами, в том числе их утилизация; экспорт и импорт товаров (работ, услуг), связанных с использованием атомной энергии; экспорт и импорт ядерных установок, оборудования, технологий, ядерных материалов, радиоактивных веществ, специального сырья и делящихся материалов, а также услуг, связанных с использованием атомной энергии; проектирование, сооружение, модернизация и ввод в эксплуатацию объектов атомной энергетики, атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, атомной науки и техники; реализация мероприятий по повышению уровня ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии; реализация мероприятий по физической защите и обеспечению антитеррористической устойчивости объектов организаций Корпорации; разработка инвестиционных проектов по созданию новых технологий и установок, по расширению сырьевой базы атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации; создание новых технологий и установок по утилизации, переработке и вторичному использованию накопленного отработавшего ядерного топлива и радиоактивных отходов; проведение научных исследований, включая научные исследования в области создания основ термоядерной энергетики и соответствующих технологий; внедрение новых технологий и разработок в области использования атомной энергии; проектирование и строительство зданий и сооружений, в том числе зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом; разработка и производство средств защиты конфиденциальной информации; разработка, производство и эксплуатация защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств информационных систем и телекоммуникационных систем; проведение работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, а также ряд иных функций, которые ранее осуществляло Федеральное агентство по атомной энергии, законным правопреемником которого стала Госкорпорация «Росатом».
Государственная корпорация «Росатом» была создана на материально-финансовой базе Федерального агентства по атомной энергии – федерального органа исполнительной власти, в той или иной форме всегда входившего в систему федеральной исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляло Правительство Российской Федерации.
В отличие от иных государственных корпораций, «Росатом» имеет полномочия по непосредственному нормативному регулированию в сфере деятельности, поэтому необходимо «вписать» данное институциональное образование в действующую систему взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.
Для этих целей статьей 33 Федерального закона «О Госкорпорации «Росатом» предусматривается издание Регламента Корпорации, устанавливающего порядок и правила осуществления возложенных на Корпорацию полномочий и функций, установленных указанным Федеральным законом, порядок исполнения Корпорацией поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; порядок взаимодействия Корпорации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований при осуществлении Корпорацией своих функций; порядок организации работы с обращениями граждан; порядок предоставления информации в установленной сфере деятельности.
В Регламенте госкорпорации «Росатом», утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2008 г. № 888, в частности, указано, что взаимодействие Корпорации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований при осуществлении Корпорацией возлагаемых функций и полномочий, установленных Законом и иными нормативными актами, осуществляется Корпорацией в соответствии с правилами, установленными Регламентом Правительства Российской Федерации, Положением: об Аппарате Правительства Российской Федерации и Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент или Правительство, а также согласованными или совместными актами Корпорации и указанных федеральных органов исполнительной власти.
Корпорация в порядке, установленном Регламентом Правительства, иными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, представляет предложения: к проекту федерального закона о федеральном бюджете (т.е. является участником бюджетного процесса на стадии формирования главного финансового документа страны). Основанием для подготовки бюджетных проектировок Корпорации на очередной финансовый год и плановый период являются Программа деятельности Корпорации на. долгосрочный период, разработанная в соответствии с главой 4 Федерального закона «О госкопроации «Росатом», и иные поручения на выполнение заданий в установленной сфере деятельности Президента Российской Федерации и Правительства. Российской Федерации.
На Корпорацию распространяются положения нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, регламентирующие порядок разработки проекта федерального бюджета и перспективного финансового плана к проекту федерального бюджета.
При осуществлении своих полномочий Корпорация непосредственно взаимодействует с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если иной: порядок не установлен федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
При осуществлении своих полномочий Корпорация непосредственно взаимодействует с органами местного самоуправления’ мугниципальньтх образований, если иной порядок не установлен федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Рассмотрение Корпорацией парламентских запросов, депутатских запросов, обращений членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Председателю Правительства Российской Федерации и его заместителям, к генеральному директору Корпорации, а также подготовка ответов (проектов ответов) на них осуществляются Корпорацией в соответствии с правилами, установленными Регламентом Правительства, положением об Аппарате Правительства и Регламентом Корпорации. На госкорпорацию «Росатом» в полной мере распространяются положения Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.
Корпорация рассматривает индивидуальные и коллективные предложения, заявления и жалобы граждан и организаций (далее - обращения граждан), а также ходатайства в их поддержку по вопросам сфер деятельности Корпорации, порядка исполнения государственных функций и оказания государственных услуг в сфере атомной энергии, поступающие в письменной форме, в форме электронных сообщений или: в форме устного личного обращения к должностному лицу во время приема граждан.
Рассмотрение обращений граждан осуществляется Корпорацией в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для рассмотрения обращений граждан федеральными органами исполнительной власти.
Гражданско-правовые функции Корпорации «Росатом» по участию в государственных и коммерческих проектах и программах, предусматривающих разработку и экспорт высокотехнологичной промышленной продукции, осуществлению инвестиции в российские и иностранные организации, по учреждению организаций Корпорации и осуществлению полномочий собственника их имущества откровенно меркнут перед огромной административно-правовой оставляющей в деятельности Корпорации, ее включенностью в нормотворческий, бюджетный и иные публично-правовые процессы.
Другим примером принадлежности государственных корпораций к публичной администрации может служить деятельность Государственной корпорации «Олимпстрой».
Эта государственная корпорация создана на основе специального Федерального закона с целью осуществления управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, со строительством и с реконструкцией, организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также для развития города Сочи как горноклиматического курорта.
Госкорпорация «Олимпстрой» для реализации указанных целей обладает комплексом полномочий, к которым, в частности, относятся организация работы и осуществление иных мероприятий, направленных на строительство олимпийских объектов за счет собственных средств и (или) средств других инвесторов; осуществляет за счет собственных средств финансирование мероприятий по изъятию в соответствии с законодательством Российской Федерации в федеральную собственность объектов недвижимости в целях строительства олимпийских объектов; проводит мониторинг строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий; координирует деятельность по привлечению иностранных работников для строительства олимпийских объектов.
Среди указанных полномочий Госкорпорации «Олимстрой» особое внимание обращают на себя полномочия по финансированию мероприятий по изъятию земельных участков и по координации деятельности по привлечению иностранных работников для строительства олимпийских объектов.
Так, согласно статье 9 Земельного кодекса Российской Федерации К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации.
Правила выкупа установлены в статье 279 Гражданского Кодекса Российской Федерации. Земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. Выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Федерации или муниципальным образованием. Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника.
Госкорпорация «Олимпстрой» осуществляет мероприятия по отбору и привлечению за счет собственных средств оценщиков, осуществляющих оценку земельных участков, подлежащих изъятию в установленном порядке в федеральную собственность для федеральных нужд в целях строительства олимпийских объектов (оценку прав на земельные участки, находящиеся во владении и пользовании на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования), а также иного недвижимого имущества, в том числе жилых помещений, изымаемых у собственников в связи с изъятием в федеральную собственность земельных участков, на которых находится указанное недвижимое имущество
Таким образом, Госкорпорация «Олимпстрой» в качестве представителя государства участвует в процессе принудительного изъятия частной собственности. Именно «Олимпстрой» предлагает администрации Краснодарского края принять решение по изъятию земельных участков для «олимпийских» нужд. На основании статьи 15 Федерального закона «Об организации и проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и внесению изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» решение об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов федерального значения принимается администрацией Краснодарского края на основании соответствующего заявления Госкорпорации «Олимпстрой». Значит, Госкорпорация на законном основании участвует в принятии управленческих решений.
Но публичная компетенция «Олимпстроя» не ограничивается нормами лишь нескольких федеральных законов. Во исполнение поручения Президента Российской Федерации «Олимпстроем» разработан и направлен на согласование проект Регламента взаимодействия органов исполнительной власти и Госкорпорации «Олимпстрой» при оформлении: прав на земельные участки, предназначенные для размещения олимпийских объектов федерального значения, который планируется утвердить совместным приказом Минэкономразвития России и Минрегиона России. Таким образом, Госкорпорация является и участником нормотворческого процесса.
В сфере координации деятельности по привлечению иностранных работников Госкорпорация «Олимпстрой» должна вступать во взаимодействие с Федеральной миграционной службой.
Согласно Положению «О Федеральной миграционной службе», утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928, ФМС России является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.
ФМС России осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль и надзор в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию; выдает в установленном порядке разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, а также разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства.
Однако полномочия Госкорпорации «Олимстрой» в миграционной сфере не подкреплены подзаконным регулированием – отсутствует нормативное управленческое решение по данному вопросу. В связи с этим можно отметить, что в подобной ситуации возможен компетенционный конфликт в системе публичной администрации, который потребует судебного вмешательства и толкования норм закона. Ведь Государственная корпорация «Олимпстрой» может напрямую реализовывать нормы закона, приняв управленческие решения, и тем самым вторгнуться компетенцию ФМС России.
Таким образом, статус Госкорпораций как субъектов публичных правоотношений далеко не однозначен, и для непротиворечивого правового регулирования их деятельности необходимо принять множество как нормативных актов, так и актов толкования права, нужна качественная судебная практика.
В подтверждение отмеченного выше следует обратить внимание на нормативный пробел в части государственного контроля деятельности ряда госкорпорации и эффективностью использования ими государственных ресурсов.
Так, вопросы проверки использования средств и имущества государственной корпорации решаются самой государственной: корпорацией через такие органы как ревизионная комиссия и подразделения внутреннего аудита (статьи: 31 и 32 Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», статьи: 10 и 17 Федерального закона «О государственной корпорации «Ростехнологии», статьи 10 и 18 Федерального закона «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта «Олимпстрой»).
Механизмы государственного и общественного контроля эффективности пользования государственных ресурсов, предоставляемых в установленном порядке государственным корпорациям: для достижения целей их учреждения, по нашему мнению, распространяются: на государственные корпорации как на. юридические лица. Представляется, что в связи с этим необходима разработка критериев использования денежных средств, процедур проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных корпораций и внутреннего контроля (аудита).
В отношении государственного финансового контроля федеральное законодательство не содержит исчерпывающих норм, позволяющих осуществлять полноценный государственный финансовый контроль за деятельностью государственных корпораций в части эффективного и обоснованного расходования средств, полученных государственными корпорациями из бюджета.
В соответствии с Федеральным законом «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» Счетная палата Российской Федерации и иные государственные органы в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют контроль за деятельностью Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». При этом аналогичная норма отсутствует в иных федеральных законах по созданию государственных корпораций.
Кроме того, в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» не определены задачи Счетной палаты в отношении государственных корпораций, контроль за их деятельностью, а также область действия контрольных полномочий Счетной палаты в отношении государственных корпораций.
Напомним, что Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля; образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Задачи и виды деятельности Счетной палаты Российской Федерации по осуществлению контроля за исполнением федерального бюджета установлены: Федеральным законом «Счетной палате Российской Федерации». В процессе реализации задач Счетная палата Российской: Федерации осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Росфинмониторинг является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем; и финансированию терроризма, а также по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и координации деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти (пункт 1 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу) деятельность государственных корпораций, их руководящих или рядовых сотрудников подлежит контролю со стороны Росфинмониторинга в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Статьей 6 указанного Федерального закона определен перечень операций с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю, и передаче Росфинмониторингу перечисленными в статье 5 указанного федерального закона организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом. При наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция, сделка связаны с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или с финансированием терроризма, Росфинмониторинг направляет соответствующие информацию и материалы в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией.
Таким образом, в задачи Росфинмониторинга не входит контроль за бюджетными средствами и имуществом, предоставленными Российской Федерацией образованным ею государственным корпорациям.
В связи с этим организация государственного финансового контроля за деятельностью государственных корпораций предполагает внесение соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации.
Выше было предельно кратко отмечено о ряде ярчайших публичных функций государственных корпораций по участию в административных процедурах. Однако перечисленные – это далеко не все публичные функции государственных корпораций, тем более, что не были рассмотрены сферы деятельности и полномочия еще пяти корпораций.
Мировой опыт создания и функционирования децентрализованных публичных учреждений достаточно велик и административно-правовая доктрина уже выработала классификацию этих институтов по видам исполняемых ими функций. Российские государственные корпорации тоже вполне вписываются в такую классификацию.
Так, выделяют регулирующие децентрализованные органы – полномочные принимать акты управления нормативно-правового характера и осуществляющие контрольно-надзорные полномочия (например, Федеральная энергетическая регулирующая комиссия в США и Госкорпорация «Росатом» в России).
Координирующие децентрализованные органы – призванные обеспечить согласованной действий предприятий, учреждений и организаций в различных секторах экономки (например, комиссии по контролю за ценами в странах Латинской Америки и Госкорпорации «Ростехнологии» и «Роснанотех» в России). Допустим, согласно положениям Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий» Госкорпорация «Роснанотех» действует в целях содействия реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии. Она полномочна осуществлять организационную и финансовую поддержку научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок в сфере нанотехнологий финансировать за счет собственных средств проекты в сфере нанотехнологий, предусматривающих внедрение нанотехнологий или производство продукции в сфере наноиндустрии; осуществляет финансирование проектов по подготовке специалистов в сфере нанотехнологий.
Кстати, известный цивилист А.Я. Курбатов отметил, что это больше напоминает направления экономической политики государства, чем цели деятельности юридического лица
.Таким образом, даже цивилисты признают публично-правовой характер деятельности государственных корпораций.
Госкорпорация «Ростехнологии» содействует разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, а также осуществляет привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс. Координирующая функция Госкорпорации «Ростехнологии» проявляется также и вопросе о составе ее имущества. Согласно проектам Указов Президента Российской Федерации, которые в настоящее время находятся на согласовании в федеральных органах исполнительной власти, в качестве имущественного взноса Российской Федерации вносятся акции различных по своей отраслевой характеристике акционерных обществ, находящиеся в собственности государства.
Следующим видом децентрализованных органов являются распределяющие – то есть осуществляющие финансовую и иную поддержку частных лиц и компаний (например, Жилищная корпорация в Великобритании, Администрация фермерского кредита в США и Государственная корпорация «Фонд содействию реформирования жилищно-коммунального хозяйства» в России). Госкорпорация «Фонд ЖКХ» сформирована с целью создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирования реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда. Для достижения указанных целей Фонд рассматривает представленные субъектами Российской Федерации заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда принимает решение о соответствии заявок и прилагаемых к заявкам документов требованиям, установленным настоящим Федеральным законом; принимает решение о предоставлении финансовой поддержки за счет средств Фонда на основании заявок.
Децентрализованные публичные органы могут быть также клиентского типа – оказывающие услуги всем обратившимся к ним (к примеру, туристические управления в Великобритании). В России в настоящее время отсутствует такой тип децентрализованных органов и тем более государственных корпораций. В рамках проводимой в настоящее время в Российской Федерации административной реформы функции по предоставлению публичных услуг возложены на федеральные агентства, входящие в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. К слову, не стоит отрицать возможности появления в России государственных корпораций именно клиентского типа.
Следует отметить в связи с этим, что в российской административно-правовой науке сложились два подхода к вопросу о возможности использования частноправовых форм для достижения целей публичного управления. Одна группа авторов склоняются к тому, что государственное управление должно осуществляться в публично-правовых формах. Например, А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий считают, что государственные услуги будут оказываться с использованием такой формы, как административный договор
. Другая группа авторов признают возможность осуществления государственного управления в частноправовых формах. Так, Ю.Н. Старилов в зависимости от правовых форм различает суверенное государственное управление, осуществляемое в форме публичного права, и управление, осуществляемое в частноправовых формах
. Т.Я. Хабриева, А.Ф. Ноздрачев и Ю.А. Тихомиров
отмечают возможность разных вариантов регулирования отношений между публичной администрации и их клиентами (физическими и юридическими лицами) при оказании государственных услуг.
Следует отметить, что теория управления по предоставлению публичных услуг в ее классическом виде была сформирована немецким административистом Эрнстом Форстхоффом, который в 1938 г. в работе «Публичная администрация как субъект, предоставляющий публичные услуги» впервые дал научный анализ вопросам управления по предоставлению публичных услуг. Э. Форстхофф в данной работе особо отмечал, что публичные услуги могут предоставляться не только в рамках системы исполнительной власти, но и публчными учреждениями
.
В представленной классификации существует еще один тип децентрализованных органов – примирительные, рассматривающие конфликтные ситуации и предлагающие общие пути их решения (к примеру, Национальный арбитражный совет в США). Среди российских госкорпораций к такому типу тяготеет Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов».
Госкорпорация «АСВ» - первая из существующих государственных корпораций в Российской Федерации. Она помимо непосредственно функций по страхованию вкладов физических лиц, закрепленной в нормах Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», осуществляет полномочия конкурсного управляющего при проведении процедур банкротства кредитной организации.
Примирительная характеристика деятельности «АСВ» обусловлена юридической природой всего законодательства Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве), целью которого является обеспечение удовлетворения требований кредиторов в рамках восстановления платежеспособности должника.
Ликвидационные процедуры в отношении к кредитной организации «АСВ» осуществляет именно с целью предотвращения нанесения дополнительного ущерба физическим лицам, заключившим договоры банковского вклада и ли банковского счета в ликвидируемой кредитной организации.
Именно функционированием Госкорпации «АСВ» было вызвано постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2001 г. № 12-П, касающиеся как раз публично-правовых вопросов в деятельности «АСВ».
Жалоба ряда граждан в Конституционный Суд Российской Федерации касалась установленной законом возможности «АСВ» на введение моратория на удовлетворение их требований. Конституционный Суд в данном случае указал на то, что по своей правовой природе мораторий на удовлетворение требований граждан - вкладчиков по обязательствам банка, возникшим до момента его перехода под управление Агентства, представляет собой ограничение прав значительного числа граждан - вкладчиков, которое должно носить сбалансированный характер, учитывающий не только интересы банков - должников, но и интересы этих граждан и должен вводиться не уполномоченным государственным органом, а не некоммерческой организацией, пусть даже созданной в форме государственной корпорации в связи, в частности, с тем, что затруднена возможность по обжалованию такого решения «АСВ» в судебном порядке, в связи с чем нарушается гарантированное конституцией право на судебную защиту.
Так или иначе, государственные корпорации продолжают действовать в Российской Федерации. Есть различные точки зрения на целесообразность и эффективность работы подобного института: от крайне негативных взглядов, ставящих под сомнение конституционность самого института государственных корпораций в их настоящем виде, до положительных отзывов, отмечающих, что деятельность государственных корпораций способствует поддержанию здорового баланса между частными и публичными интересами.
Теперь обратимся к зарубежному опыту, поскольку учреждения, схожие по наименованию с российскими государственными корпорациями, действуют и в зарубежных странах. В российской научной литературе они называются децентрализованной администрацией или децентрализованными учреждениями.
Децентрализованные учреждения впервые были образованы на рубеже XIX - XX в. в странах прецедентного права. Их создание связывалось с малой эффективностью традиционных органов управления, низким качеством оказываемых ими услуг или завышенными ценами на них. Децентрализованные учреждения могут именоваться независимыми агентствами, публичными агентствами, государственными корпорациями, публичными корпорациями, внеминистерскими учреждениями и т.д.
Децентрализованные учреждения получили широкие управленческие полномочия и стали субъектами публичного права. В силу этого они обязаны выражать не частные, а общественные интересы. Эти учреждения напрямую не включены в систему государственных органов и, напротив, организационно обособлены от них. Такая обособленность выражается в административной автономии, т.е. самостоятельности в решении вопросов собственной компетенции, и финансовой автономии - наличии собственного имущества и бюджета.
Децентрализованные учреждения представляют собой автономные структуры публичной администрации и как публично-правовые образования выполняют только те функции, которые указаны в акте об их создании. При этом децентрализованные учреждения подотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а в некоторых случаях и Главе государства.
Изначально децентрализованные учреждения были созданы для помощи министерствам. Они сочетают методы деятельности, характерные для государственных органов и хозяйствующих субъектов. В их задачи входит и коммерческая деятельность, поэтому они действуют и как субъекты частного права. Децентрализованные учреждения лучше приспособлены к работе в условиях рынка и весьма успешно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги. Общепризнанно, что эти учреждения наиболее эффективно функционируют в социальной и экономической сферах.
Централизованную администрацию, представленную правительством, министерствами и ведомствами, и децентрализованные учреждения связывают отношения сотрудничества и перераспределения ролей в единой системе управления.
Таким образом, в зарубежных странах децентрализованные учреждения создавались в первую очередь для оказания публичных услуг. Что касается стратегического управления, то оно, как правило, остается прерогативой правительства и министерств. Это распространенная, подтвердившая свою состоятельность практика.
Учитывая опыт зарубежных стран, представляется возможным сделать вывод о том, что передача в Российской Федерации государственным корпорациям функций по проведению государственной политики, нормативному правовому регулированию, государственному надзору и контролю преждевременна. Гораздо более уместным было бы наделение государственных корпораций функциями по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг.
Но и такое наделение не должно рассматриваться как самоцель. Оно имеет смысл только в том случае, если в результате данные функции будут осуществляться более эффективно. В связи с этим важное значение имеет разумное перераспределение функций между звеньями публичной администрации и установление между ними устойчивых форм взаимодействия.
Нормативные правовые акты:
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993, с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ // СЗ РФ. 26.01.2009. N 4. Ст. 445.
ГК РФ (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
ФЗ "Об общественных объединениях" от 19.05.1995 N 82-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
ФЗ "О некоммерческих организациях" от 12.01.1996 N 7-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14.11.2002 N 161-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" от 11.08.1995 N 135-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3340.
ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" от 26.09.1997 N 125-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.
ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" от 28.06.1995 N 98-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 27. Ст. 2503.
ФЗ "Об акционерных обществах" от 26.12.1995 N 208-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.
ФЗ "О политических партиях" от 11.07.2001 N 95-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12.01.1996 N 10-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.
ФЗ "О саморегулируемых организациях" от 01.12.2007 N 315-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.
ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" от 08.08.2001 N 129-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3431.
Понятие и виды коллективных субъектов. Административно-правой статус коллективных субъектов.