Тема 2. Административное право: предмет, метод, система отрасли. Наука административного права.

Юридический подкаст

Тема 2. Административное право: предмет, метод, система отрасли. Наука административного права.
Административное право как наука, отрасль российского права и учебный курс.
Предмет (сферы) административно-правового регулирования.
Государственная исполнительная власть (организационно-исполнительные отношения)
Контрольная общегосударственная деятельность.
Внутриорганизационная деятельность.
Административно - юстиционная деятельность. Организационно-охранительные отношения. Административное судопроизводство.
Соотношение административного права с другими отраслями права.
Метод административного права.
Общий и специальный административно-правовые режимы.
Административное право – самостоятельная, фундаментальная, огромная по объему наука весьма динамичная по развитию отрасль российского права.
Как отрасль права АП – система юридических норм, которая регулирует действия разных субъектов.
Наука АП изучает, анализирует, систематизирует нормы, выявляет их роль и качество. У науки АП, как и у любой отраслевой юридической науки большой, широкий предмет, чем у отрасли права.
Наука управления – комплексная межотраслевая наука, включающая в себя систему знаний об управлении как целостном, комплексном, социальном явлении.
Управление социальными процессами требует исследований по экономике, социологии, психологии и правовым вопросам.
Развитие науки административного права.
Поскольку те гос. органы, которым поручалось наблюдать, привлекать к ответственности, еще с греко-римских времен называются полиция, то и новая отрасль была определена полицейским правом. Наука административного права – молодая, ей около 300 (трехсот) лет:
В XVIII веке она называлась «наука полиции»
В XIX в. – «наука полицейского права»
На рубеже XIX-XX вв. завершилось постепенное превращение в «науку административного права».
Полицейское право (как отрасль и предмет преподавания) возникло в Германии в середине XVIII века, затем сформировалось в других европейских государствах. Ученые-полицеисты обосновали важную роль государства и полиции в охране общественного порядка и безопасности подчиненных.
В 1835 г. в российских университетах были открыты кафедры законов благоустройства и благочиния. Наука полиции охватывала систему различных знаний: экономических, финансовых, политических, юридических. Последние занимали весьма скромное место.
В 1863 г. в российских университетах кафедры переименовываются в кафедры полицейского права.
Полицейская реформа в России в первой половине 60х г. XIX века:
круг полномочий полиции сделали безбрежным: она должна была заботиться о школах, следить за взиманием налогов, обеспечивать продовольствием, помогать бездомным и др.
Во второй половине XIX века происходит замена полицейского права правом административным. Это не только терминологическая замена, а формирование предмета курса, отличающегося от предмета полицейского права. Если предметом полицейского права оставались вопросы охраны порядка и безопасности, то предметом административного права было избрано так называемое внутреннее управление.
Отказ от полицейского права в пользу права административного был обусловлен и тем обстоятельством, что видные ученые – государствоведы и административисты напрямую связывали полицейское право с полицейским государством, а административное – с правовым.
Декретом Совнаркомата РСФСР в 1919 году кафедры полицейского права упразднялись, преподавание административного права в студенческих аудиториях прекратилось. Лишь в конце 30 – начале 40 гг. в связи с происходящими изменениями в стране (новая экономическая политика, гигантская сверхцентрализованная система управления) необходимость в административном праве как отрасли правоведения и учебной дисциплины становится очевидным.
Конституция 1936 г. поставила вопросы разработки административно-правовых исследований, содействующих управленческой деятельности.
Учебник советского административного права был издан в 1940 году (марксистский учебник, С.С. Студеникин, С.М. Берцинский).
Учеными-административистами в конце 60-нач. 70х гг. (т.е. в условиях наивысшей централизации государственного управления были высказаны предположения о переименовании административного права в управленческое. Для этого предложения тогда были основания (шла реформа управления промышленностью, были попытки преодоления трудностей в развитии сельского хозяйства и т.п.), хотя и тогда это предположение не получило поддержки. Теперь же обсуждать его , как представляется, нет смысла.
Административное право как учебный курс (учебная дисциплина).
Программа курса:
Общая часть:
Раздел I. Введение в административное право.
Раздел II. Субъекты административного права.
Раздел III. Формы и методы реализации компетенции субъектов административного права и исполнительной власти.
Процессуальная часть.
Особенная часть АП:
Административно-правовое регулирование в сфере экономики, социально-культурной области, обеспечение безопасности личности, общества, государства.
Административное право как отрасль публичного права определяется прежде всего своим предметом.
Предмет (сферы) административно-правового регулирования.
В последнее время много дискуссий в печати посвящено предмету административного права. Обобщая и анализируя высказанные позиции, не входя в частные детали, теория и практика включает 4 группы отношений, которые считаются предметом административно-правового регулирования:
Государственная исполнительная власть.
Контрольная общегосударственная деятельность.
Внутриорганизационная деятельность.
Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения.
2.1 Государственная исполнительная власть (организационно-исполнительные отношения)
Важнейшим видом общественных отношений, включенных в предмет административного права, являются организационные управленческие отношения, т.е. это административно-правовое регулирование в области экономики, социально-культурной сфере, в области обеспечения охраны и защиты безопасности личности, общества и государства.
Эти отношения составляют основной массив регулируемых нормами административного права (часть предмета).
Эти отношения направлены вовне (т.е. они внешнеуправленческие) организационные отношения). Они возникают в процессе реализации субъектами исполнительной власти своих полномочий в отношении подчиненных им субъектов.
Контрольная общегосударственная деятельность.
Контроль – одна из функций в компетенции каждого госоргана. Это всеобщая и универсальная функция.
Контроль как 1 из функций, как важное средство получения объективных данных включает:
Проверку, оценку действий и принятия мер по итогам контроля.
В любом государственном органе может быть:
внутренний контроль (например за проверкой приказа руководителя);
внешний контроль: за субъектами, не находящимися в служебном подчинении (финансовый, налоговый, таможенный и т.п.).
Например: Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 18.07.2011) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (старый ФЗ от 8.08.2001 г. утратил силу 01.05.2009 г. в связи с принятием вышеупом. ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ) определяет сферу контрольной деятельности соответствующих должностных лиц, порядок и проведение проверок, ответственность за нарушение прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля.
Речь идет об одном из видов контроля (особом) – общегосударственном: осуществляется в масштабах всего государства; от имени государственных органов; за и/властью (в первую очередь), а также и др. власти (в имущественно - финансовом отношении).
В нашей стране общегосударственный контроль как «око государево» был введен реформами Петра I.
В СССР его осуществляли Наркомат гос. контроля, Рабоче-крестьянская инспекция, Комиссия советского контроля, Министерство гос. контроля. Последний надотраслевой орган  Комитет народного контроля СССР.
Н.С. Хрущев упразднил (ликвидировал) такое независимое общегосударственное «око», в результате мы обрели абсолютное всевластие обкомов партии. Последствия этого известны.
Необходимость в любом правовом государстве общегосударственного контроля очевидна: должен быть орган, который информирован о состоянии дел исполнительной власти на всей территории России (напр.Контрольное управление при Президенте (см. Указ Президента РФ от 08.06.2004 N 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации", а Указ Президента от 16 марта 1996 г. N 383 "О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации" уже утратил силу). На 2011 г. Контрольное управление Президента Российской Федерации является самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации. Основными задачами Управления являются:
контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации;
контроль за реализацией общенациональных проектов;
контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;
контроль за реализацией ежегодных "посланий" Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных "посланий" Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации;
информирование Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.
Счетная палата РФ. (ФЗ от 11.01.1995 N 4-ФЗ (ред. от 29.12.2010) "О Счетной палате Российской Федерации").
Осуществляет контроль за правильным, своевременным и эффективным исполнением федерального бюджета, расходованием государственных средств и использованием федеральной собственности.
Уполномоченный по правам человека в РФ (это Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации").
- контрольная деятельность, в том числе и в области государственного управления, а также рассматривает жалобы на решения и действия государственных органов.
-имеет право обращаться в гос. органы с ходатайством о возбуждении дисц. или адм. производств.
Общественная палата. (см. Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ (ред. от 03.05.2011)"Об Общественной палате Российской Федерации").
- призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития.
В перспективе д.б. создана независимая от органов исполнительной власти система контрольных органов, подчиняющихся только представительным органам (или Президенту).
Контрольное управление Президента Российской Федерации (см. выше).
Почему общегосударственный контроль должен быть включен в предмет АП (не все это выделяют) ?
от особенности отношений: эти отношения власти-подчинения (что характерно для административно-правового регулирования);
контрольные органы должны вести проверку с позиции не только законности, но и целесообразности
(что Конституцией РФ и законодательством допускается только для исполнительно-распорядительной деятельности).
Органы государственного контроля наделяются полномочиями оперативно-управленческого порядка: приостановление незаконных актов, действий, отстранение от должности, меры по устранению недостатков и т.п.
2.3. Внутриорганизационная деятельность.
-это деятельность внутри организаций, которая охватывает все ГО и обществ. организации.
1. Эта деятельность необходима всем государственным органам и иным организациям (она едина, универсальна, однородна).
Организации бывают:
Учреждения (государственные (ГО) (6 видов 1. Пред. (закон., выб.), 2. исп. вл., 3. судебн (3 вида), 4. Прокуратура, 5. Контр. 6. Президент) и негосударственные)
Предприятия (разных форм собственности).
2. Эта деятельность для всех госорганов одинакова по содержанию:
1) кадровое дело (гос. служба), подбор кадров в правосудии) 2) режим работы, порядок работы 3) ист., финансирования, структура гос. органов) 4) охрана тайны (государственной, служебной, коммерческой) 5) ведение делопроизводства.
3. Это деятельность тоже управленческая по сущности, но не по управлению пр., учр., а управленческо-вспомогательная.
Административно - юстиционная деятельность. Организационно-охранительные отношения. Административное судопроизводство.
Административно-юстиционные организационные охранительные отношения возникают в результате осуществления судебного контроля за законностью решений и действий публичных органов исполнительной власти, а также в силу административно-принудительных мер.
Административно-юстиционная деятельность (организационно-охранительная) деятельность только судов:
- пересмотр (жалобы)
- привлечение к ответственности (по правилам административного судопроизводства).
Административное судопроизводство – это не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права.
Административная юстиция (шир. понимание) – рассмотрение административных споров (а не административных дел) в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами.
Администратвиное дело (ст. 126 Конституции РФ)
Административные дела: нормотворческие, правоприменительные, юрисдикционные.
Административно-нормотворческая часть регламентирует нормотворческие производства по созданию (принятию, изменению, простановке, отмене) подзаконных актов исполнительных органов публичной власти в целях формирования правовой базы для реализации законов.
Административно-правонаделительная часть включает производства, регламентирующие неюрисдикцион. правоприменит. деятельность широкого круга субъектов и/в.
Административно-юрисдикционная часть – состоит из из правоприменительных производств юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов и органов публичной власти по разрешению споров и реализации санкции с применением мер государственного принуждения (адм., дисц.), осуществл. в административно-процессуальной форме.
Адм.-юрисд. дела:
Привлечение к АО в суд. Порядке
Пересмотр постановлений и решений по делам об АП
По административным спорам субъектов публичной власти о компетенции
По административным спорам о правомерности нормативных и ненормативных актов органов публичной власти по вопросам компетенции;
По спорам между РФ и субъектами РФ по вопросам компетенции;
По спорам между субъектами РФ;
По спорам, возникающим в ходе проведения избирательной кампании, референдума;
О взимании налогов, сборов, иных обязательных платежей, пеней и по иным налогам и сборам;
По спорам в области таможенного дела и таможенного регулирования и др.
Соотношение административного права с другими отраслями права.
Административному праву присущи целостность, системность и структура.
Административное право – одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России:
Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием отношений  источников;
Динамизмом, частым изменением актов;
Это важная отрасль права, т.к. роль публичной администрации в России велика.
АП – фундаментальная, публичная отрасль права.
Группа норм называется отраслью, если:
а) имеет свой предмет регулирования (т.е. группу общественных отношений, отличающихся от иных групп качественной характеристикой)
б) имеет соотв. степень внутренней организации (систему)
в) обладает способностью взаимодействовать не с отдельными группами норм других отраслей права, а с отраслями в целом.
Административное право, сохраняя свою самобытность, тесно связана с другими отраслями российского права.
На содержании административного права существенное влияние оказывают те процессы, которые происходят сейчас в России прежде всего в экономической области, что сказывается и на характере административно-правового регулирования.
Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным (государственным) правом.
Конституционное право включает нормы, регулирующие организацию и деятельность представительных органов.
Административное право регулирует отношения в сфере исполнительной власти, подчиненные представительной системе. Есть вопросы взаимопроникающего характера.
- административная ответственность депутата
- конституционное право, будучи ведущей отраслью российского права, закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти.
Гражданское и административное право регулирует нередко сходные с внешней стороны общественные отношения имущественного характера.